พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 79 จาก #TULAWInfographic

.

ความรุนแรงของสถานการณ์ในเมียนมาส่งผลให้หลายประเทศออกมาตรการคว่ำบาตรเพื่อกดดันรัฐบาลที่มาจากการทำรัฐประหาร สหรัฐอเมริกาเองก็เป็นหนึ่งในนั้นเช่นกัน หนึ่งในมาตรการที่สำคัญคือการห้ามนำเข้าอัญมณีจากเมียนมานั่นเอง แต่มาตรการดังกล่าวกลับส่งผลต่อประเทศไทยมากกว่าเมียนมา

.

มาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐคืออะไร? ทำไมประเทศไทยถึงได้รับผลกระทบมากกว่า #TULAW สรุปประเด็นน่าสนใจจากวารสารนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์เรื่อง “ความสอดคล้องของมาตรการคว่ำบาตรบริษัทอัญมณีจากสาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมาของสหรัฐอเมริกาภายใต้พันธกรณีขององค์การการค้าโลก” ซึ่งบทความฉบับนี้มีเนื้อหาส่วนหนึ่งที่สรุปมาจากงานวิจัย เรื่อง ความสอดคล้องของมาตรการคว่ำบาตรบริษัทอัญมณีจากสาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมาของสหรัฐอเมริกาภายใต้พันธกรณีขององค์การการค้าโลก: นัยต่อการส่งออกอัญมณีและเครื่องประดับจากไทยไปยังสหรัฐอเมริกา โดย รองศาสตราจารย์ ดร.จารุประภา รักพงษ์ และผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. เณศรา สุขพานิช

.

งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกประเด็นส่วนหนึ่งมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถดูเพิ่มเติมได้ที่

บทความวิจัยฉบับสมบูรณ์: https://cutt.ly/veg48irH
บทความที่เผยแพร่ในวารสารนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ : https://bit.ly/4bDeTjs

.

มาตรการคว่ำบาตรเมียนมา

สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่สนับสนุนให้เมียนมามีการปกครองแบบประชาธิปไตยมาอย่างต่อเนื่อง โดยในปี 1998 เกิดเหตุการณ์ “8-8-88Uprising” ที่ทหารเมียนมาได้เข้าปราบปรามกลุ่มนักศึกษา พระสงฆ์ และประชาชนชาวเมียนมาที่ได้ออกมาประท้วงให้มีการจัดการเลือกตั้ง รัฐบาลสหรัฐฯ ก็ได้เริ่มกำหนดมาตรการคว่ำบาตรฯ ต่อบุคคลในรัฐบาลทหารเมียนมา พร้อมทั้งกิจการของรัฐและเอกชนซึ่งสร้างรายได้ต่อรัฐบาลทหาร 

.

ในเวลาต่อมาได้มีการออกข้อกำหนด “JADE Act” หรือชื่อเต็มว่า “Tom Lantos Block Burmese Junta’s Anti-Democratic Efforts Act of 2008” โดยภายใต้กฎหมายฉบับนี้ สหรัฐฯ ห้ามนำเข้าหยกและทับทิมซึ่งเป็นสินค้าสำคัญในตลาดโลกซึ่งมีแหล่งที่มาหลักจากเหมืองในเมียนมาโดยเด็ดขาด เพื่อให้มาตรการของสหรัฐฯ สร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจต่อแหล่งรายได้ของรัฐบาลทหารเมียนมาในที่สุด

.

มาตรการคว่ำบาตรครั้งล่าสุดเริ่มต้นเมื่อรัฐบาลทหารเมียนมาชุดปัจจุบันทำการรัฐประหารเพื่อโค่นล้มรัฐบาลพลเรือนในปี 2021 ซึ่งรัฐบาลสหรัฐฯ ได้ออกคำสั่งอายัดทรัพย์สินของกองทัพเมียนมาและบุคคลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องในคณะรัฐบาลทหารในสหรัฐฯ พร้อมกับดำเนินการคว่ำบาตรทางเศรษฐกิจต่อภาคธุรกิจที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับรัฐบาลทหารเมียนมา ที่ส่วนใหญ่คือบริษัทอัญมณีที่เจ้าของคือรัฐบาลทหารนั่นเอง

.

ผลกระทบต่อประเทศไทย

จากมุมมองของผู้ประกอบการไทย แม้มาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ ไม่ได้ห้ามนำเข้าสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับที่ส่งออกจากประเทศไทย ซึ่งมีวัตถุดิบจากเหมืองในเมียนมาเข้าสู่ตลาดของสหรัฐฯ โดยตรง แต่ในทางปฏิบัติการปรับใช้มาตรการดังกล่าวย่อมกระทบต่อสถานภาพการแข่งขันของสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับที่ส่งออกจากประเทศไทยไปยังตลาดสหรัฐฯ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

.

เนื่องจากประเทศไทยยังคงมีการผลิตและจำหน่ายอัญมณีและเครื่องประดับที่มีแหล่งกำเนิดเดิมจากเหมืองในเมียนมา โดยผู้ประกอบการได้นำวัตถุดิบจากเมียนมาเข้ามายังประเทศไทยในรูปแบบของก้อนพลอยและหินมีค่าดิบ ซึ่งมีการดำเนินการนำเข้าเพื่อเป็นวัตถุดิบและสร้างมูลค่าเพิ่มในประเทศไทยมาอย่างยาวนาน ก่อนที่สหรัฐฯ จะมีมาตรการคว่ำบาตรเมียนมาครั้งล่าสุด

.

เมื่อสหรัฐฯ ปรับใช้มาตรการคว่ำบาตรอย่างเคร่งครัด สินค้าอัญมณีและเครื่องประดับที่มีส่วนประกอบจากพลอยหรือหินมีค่าต่าง ๆ ซึ่งส่งออกจากฐานการผลิตในไทยไปยังสหรัฐฯ ย่อมต้องเผชิญอุปสรรคทางการค้าโดยมีภาระในการต้องพิสูจน์เพิ่มเติมว่า สินค้าดังกล่าวไม่ได้ผลิตจากวัตถุดิบในการผลิตซึ่งนำเข้ามาจากเหมืองในเมียนมา คณะบุคคลและองค์กรตามที่ปรากฏในนามการคว่ำบาตรของสหรัฐซึ่งอาจเป็น กิจกรรมที่มีความเกี่ยวข้องกับรัฐบาลทหารเมียนมาร์ในชุดปัจจุบันได้

.

หรืออีกในกรณีหนึ่ง หากผลิตภัณฑ์จากไทยมีการใช้วัตถุดิบจากเหมืองในเมียนมา ผู้ประกอบการไทยจะมีภาระในการต้องดำเนินการพิสูจน์เพิ่มเติมด้วยว่า พลอยหรือหินมีค่าที่ใช้ในการผลิตสินค้านั้นแม้จะมีการขุดจากเหมืองในเมียนมา แต่ก็ไม่มีความเกี่ยวข้องใด ๆ กับบุคคล คณะบุคคลและองค์กรตามที่ปรากฏในรายนามการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ 

.

3 ปัญหาที่เกิดขึ้น

ผลกระทบดังกล่าวแสดงให้เห็นถึงปัญหาใหญ่ในประเทศไทย 3 ข้อ คือ

.

1. มาตรการในการพิสูจน์

หากประเทศไทยจะต้องดำเนินการในการพิสูจน์ มาตรการในการพิสูจน์ทั้ง 2 รูปแบบดังที่ได้กล่าวไปข้างต้นนั้น มีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการที่ค่อนข้างสูง อีกทั้งเทคโนโลยีในปัจจุบันที่อ้างอิงโดยวิทยาศาสตร์นั้นยังสามารถพิสูจน์ได้เพียงแค่ว่า อัญมณีมีแหล่งที่มามาจากที่ใด ประเทศไหน เพียงเท่านั้นยังไม่สามารถพิสูจน์ไปถึงปัจจัยด้านอื่น ๆ อาทิ ช่วงเวลาได้นำเข้าวัตถุดิบจากเมียนมาร์มายังประเทศไทย

.

2. ขาดหน่วยงานในการรับรอง

ผู้นำเข้าอัญมณีในสหรัฐฯ มักกำหนดรายชื่อของหน่วยงานในไทยที่ให้ผู้ประกอบการส่งออกสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับในประเทศไทยดำเนินการพิสูจน์ออกใบรับรองแหล่งที่มาเป็นครั้งคราวไป ซึ่งในประเทศไทยมีหน่วยงานที่สามารถตรวจสอบพลอยและหินมีค่าแบบระบุแหล่งที่มาเพื่อส่งออกไปยังสหรัฐฯอยู่ไม่มากนัก เพราะหน่วยงานที่ดำเนินการพิสูจน์จำเป็นต้องมีห้องทดลอง และเครื่องมือทางฟิสิกส์ระดับสูง ทั้งยังมีค่ารับรองเริ่มต้นสูงถึง 2,000 บาทต่อเม็ดอีกด้วย

.

3. อัญมณีเมียนมาตกค้าง

จากการศึกษาพบว่า ยังมีอัญมณีพม่าที่ถูกนำเข้ามายังประเทศไทยเมื่อประมาณ 10-30 ปีที่ผ่านมาตกค้างอยู่ในการครอบครองเป็นจำนวนมาก และนอกจากนั้นในการค้าพลอยยังคงมีการจำหน่าย “พลอยล็อต” หรือ “พลอยถุง” ซึ่งเป็นการรวมพลอยประเภทเดียวกัน มีคุณภาพและขนาดเทียบเท่ากันเพื่อจำหน่ายรวมกันเป็นล็อตไว้ โดยไม่ได้คำนึงถึงแหล่งที่มา ซึ่งในแต่ละถุงหรือล็อตมีแนวโน้มที่จะประกอบด้วยพลอยดิบจากเมียนมาปะปนอยู่ด้วยเป็นจำนวนมาก

.

ความสอดคล้องกับ GATT

ประเด็นที่สำคัญคือ สหรัฐฯ ในฐานะสมาชิกของ WTO ต้องปฏิบัติตามพันธกรณีภายใต้ความตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (The General Agreement on Tariff and Trade – GATT) ซึ่งพันธกรณีที่เกี่ยวข้องกับกรณีนี้ได้แก่ การไม่เลือกประติบัติ (non-discrimination) ระหว่างสินค้านำเข้าที่เหมือนกัน (like products) ที่นำเข้ามาจากประเทศคู่ค้าต่าง ๆ ภายใต้หลัก ชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง (Most-favoured Nation Principle หรือหลัก MFN) จึงเป็นประเด็นต่อมาว่า การคว่ำบาตรของสหรัฐฯนั้นถือว่าขัดแย้งกับ GATT หรือไม่

.

มาตรการคว่ำบาตรของสหรัฐฯ นั้นมีแนวโน้มที่จะขัดต่อพันธกรณีภายใต้ความตกลง GATT เพราะเป็นการเลือกประติบัติที่ขัดกับหลักการ “ชาติที่ได้รับความอนุเคราะห์ยิ่ง” ในกลุ่มสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับนำเข้าจากเมียนมา ซึ่งถูกมองว่าเป็นสินค้าเดียวกันกับอัญมนีที่นำเข้าจากประเทศอื่น ๆ และมีผลเป็นการจำกัดปริมาณสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับจากประเทศไทยซึ่งอาจมีการผลิตจากวัตถุดิบที่ขุดพบจากเหมืองในเมียนมา 

.

นอกจากนี้แม้สหรัฐฯ จะไม่สามารถใช้ข้อยกเว้นทั่วไปภายใต้มาตรา XX (a) ของความตกลง GATT ซึ่งอนุญาตให้สมาชิก WTO สามารถดำเนินมาตรการที่จำเป็นในการปกป้องศีลธรรมสาธารณะได้ เพราะมาตรการคว่ำบาตรสุ่มเสี่ยงที่จะเป็นการกีดกันทางการค้าอย่างแอบแฝง ซึ่งขัดกับเงื่อนไขในการปรับใช้ข้อยกเว้นทั่วไปภายใต้วรรค “ชาโป” บทนำมาตรา XX ของความตกลง GATT แต่รัฐบาลสหรัฐฯ ยังสามารถอ้างได้ว่า มาตรการดังกล่าวเข้าข่ายเป็นข้อยกเว้นด้านความมั่นคงของชาติภายใต้มาตรา XXI (b) (ii) และ (iii) ซึ่งทำให้สหรัฐสามารถดำเนินมาตรการคว่ำบาตรดังกล่าวต่อไปได้ 

.

ข้อเสนอแนะ

จากปัญหาที่เกิดขึ้นในประเทศไทยกับประเด็นเรื่องความสอดคล้องต่อพันธกรณีที่เกิดขึ้นนั้น ผู้เขียนได้มีคำแนะนำเบื้องต้น 3 ข้อสำหรับผู้ส่งออกสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับ และรัฐบาลไทย 3 ข้อคือ

.

– รัฐบาลไทยควรชี้แจงต่อรัฐบาลสหรัฐฯ 

โดยชี้แจงให้เห็นถึงข้อจำกัดของการปรับใช้มาตรการคว่ำบาตรในทางปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่ว่า มาตรการดังกล่าวมีแนวโน้มที่จะก่อให้เกิดอุปสรรคต่อการค้าระหว่างไทยและสหรัฐฯ ที่รับนำอัญมณีมาจากเมียนมาเป็นจำนวนมากโดยไม่จำเป็น ในขณะที่มาตรการดังกล่าวอาจไม่ก่อให้เกิดผล กระทบต่อธุรกิจอัญมณีซึ่งเป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐบาลทหารเมียนมาได้เท่าที่ควร 

.

รวมทั้งชี้แจงเรื่องมาตรการในการตรวจสอบแหล่งที่มาของอัญมณีที่ก่อให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายเป็นจำนวนมาก และยังอาจเป็นโอกาสให้เกิดกระบวนการที่ไม่โปร่งใสในอนาคตได้อีกด้วย อย่างไรก็ตามประเทศไทยยังคงต้องแสดงออกถึงการสนับสนุนจุดยืนของสหรัฐอเมริกาและจะสนับสนุนให้มาตรการคว่ำบาตรเป็นไปตามวัตถุประสงค์ 

.

โดยรัฐบาลไทยอาจพิจารณาเพิ่มมาตรการ “คัดกรอง” สุ่มตรวจสินค้าอัญมณีและเครื่องประดับเฉพาะจากผู้ประกอบการไทยที่จะส่งออกไปยังสหรัฐฯ ว่ามีแหล่งที่มาเดิมจากเมียนมาหรือไม่ และอาจมีมาตรการออกใบรับรองให้แก่ผู้ประกอบการที่มีประวัติในการรายงานแหล่งที่มาของสินค้าที่ส่งออกไปยังสหรัฐฯ ได้อย่างถูกต้องร่วมด้วย

.

– เลี่ยงการใช้พลอยที่มาจากเมียนมาในการส่งออกไปยังสหรัฐฯ

ผู้ประกอบการไทยควรหารือกับผู้นำเข้าในสหรัฐฯ ให้ชัดเจนว่า สินค้าที่จะส่งออกไปทั้งหมดจะไม่มีการใช้พลอยหรือหินมีค่าที่มีแหล่งที่มาจากเมียนมา เว้นแต่จะมีการร้องขอหรือยืนยันถึงความต้องการให้ใช้จากผู้นำเข้าในสหรัฐฯ ซึ่งหากเป็นกรณี ดังกล่าวผู้นำเข้าจะต้องออกค่าใช้จ่ายในการออกใบรับรองแหล่งที่มาเอง 

.

ในขณะเดียวกันผู้ประกอบการไทยควรเสนอทางเลือกให้แก่ผู้นำเข้าว่า ในกลุ่มสินค้าประเภทพลอยล็อตและเครื่องประดับตัวเรือนเงินที่ราคาไม่สูงในปัจจุบันมีตัวเลือกเป็นพลอยหรือหินมีค่าจากเหมืองในประเทศอื่น ๆ ที่มีความคล้ายคลึงกับพลอยหรือหินมีค่าจากเมียนมาที่สามารถนำมาใช้ทดแทนกันได้เพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจจับในปลายทาง

.

– การออกใบรับรองแหล่งกำเนิดสินค้าสำหรับพลอยที่มีมูลค่าสูงจากเมียนมา

สำหรับพลอยหรือหินมีค่าจากเมียนมาที่มีมูลค่าค่อนข้างสูง และมีความ “คุ้มทุน”ในการดำเนินการ ผู้ประกอบการไทยยังมีทางเลือกในการนำไปออกใบรับรองว่าเป็นพลอยแท้ และ/หรือนำไปออกใบรับรองแหล่งกำเนิดสินค้า ซึ่งในการออกใบรับรองทั้งสองประเภทมีค่าใช้จ่ายต่ำกว่าในการออกใบรับรองพลอยแบบระบุแหล่งที่มาค่อนข้างมาก 

.

ใบรับรองทั้งสองประเภทจะมีการระบุวันที่มีการออกใบรับรองไว้ด้วย ทำให้ผู้ประกอบการสามารถนำใบรับรองทั้งสองประเภทไปใช้อ้างอิงเพื่อยืนยันแก่คู่ค้าในสหรัฐฯ ได้ว่า พลอยหรือหินมีค่าเม็ดดังกล่าวที่แม้ดั้งเดิมอาจมีการค้นพบจากเหมืองในเมียนมาได้ผ่านการครอบครองอยู่ในประเทศไทยในช่วงระยะเวลาหนึ่งนั่นเอง

.

ที่มา: จารุประภา รักพงษ์, ‘ความสอดคล้องของมาตรการคว่ำบาตรบริษัทอัญมณีจากสาธารณรัฐแห่งสหภาพเมียนมาของสหรัฐอเมริกาภายใต้พันธกรณีขององค์การการค้าโลก’ (2567) 53(2) วารสารนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 440.