จากกรณีที่กระแสสังคมในโลกออนไลน์ตื่นตัว ติดแฮชแท็ก #saveบางกลอย อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากเมื่อต้นเดือนมีนาคม พ.ศ. 2564 ที่ผ่านมา ชาวบางกลอยโดนแจ้งข้อหา บุกรุกป่าอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน หลังจากที่พวกเขาตัดสินใจเดินทางกลับบางกลอยเพื่อกลับไปทำเกษตร ทั้ง ๆ ที่ก่อนหน้านี้ได้มีการตกลงและลงนามร่วมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมว่า รัฐจะถอนกำลังเจ้าหน้าที่ออกจากบางกลอย และจะไม่มีการคุกคามพี่น้องบ้านบางกลอย จึงเป็นการจุดประเด็นเรื่องการจัดการป่าอนุรักษ์ให้ถูกนำกลับมาพูดถึงอีกครั้ง

แต่เดิมนั้นในจังหวัดเพชรบุรี เขตผืนป่าอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน ลึกสุดทางทิศตะวันตกที่อยู่ใกล้กับชายแดนพม่า มีชุมชนเล็ก ๆ ชื่อ “ใจแผ่นดิน” ผู้อาศัยคือ ชาวกะเหรี่ยงที่อยู่ร่วมกับธรรมชาติมาอย่างยาวนาน โดยมีหลักฐานทางประวัติศาสตร์ว่า หมู่บ้านใจแผ่นดินมีอยู่ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2455

ต่อมาในปี พ.ศ. 2504 ได้มีการตราพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติขึ้นมาบังคับใช้ และในปี พ.ศ. 2524 มีการประกาศตั้งอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานขึ้น ทำให้เมื่อแก่งกระจานถูกตั้งเป็นอุทยานแห่งชาติแล้ว กลุ่มกะเหรี่ยงที่เคยอาศัยในที่ของตัวเอง จึงกลายเป็นผู้บุกรุกป่าไปโดยปริยาย ทั้ง ๆ ที่ชาวกะเหรี่ยงนั้นอยู่อาศัยในพื้นที่ป่ามาก่อนเสียอีก ประกอบกับในปี พ.ศ. 2553 คณะรัฐมนตรีได้ผลักดัน “กลุ่มป่าแก่งกระจาน” ขึ้นเป็นมรดกโลกทางธรรมชาติ โดยให้เหตุผลว่า ถ้าหากป่าแก่งกระจานกลายเป็นมรดกโลกได้สำเร็จ ก็จะนำมาซึ่งชื่อเสียงและรายได้จากการท่องเที่ยว ดังนั้นเหตุการณ์กับกะเหรี่ยงที่ยื้อกันมาหลายปีก็จำเป็นต้องมีความชัดเจนเสียที

ต่อมาในปี พ.ศ. 2554 ยุ้งฉางและบ้านเกือบ 100 หลังของชาวกะเหรี่ยงถูกเผาโดยเจ้าหน้าที่อุทยานฯ ด้วยอ้างเหตุของการพิทักษ์ป่าภายใต้ “ยุทธการตะนาวศรี” จากเหตุการณ์ดังกล่าวจึงมีการฟ้องร้องคดีต่อศาลปกครอง จนสุดท้าย ในปี พ.ศ. 2561 ศาลปกครองสูงสุดตัดสินคดีว่า เจ้าหน้าที่อุทยานฯ ใช้อำนาจเกินกว่าเหตุโดยการเผาทำลายสิ่งปลูกสร้างและทรัพย์สิน เป็นเหตุทำให้ชาวบ้านต้องสูญเสียปัจจัยในการดำรงชีวิต อย่างไรก็ตาม การขอกลับคืนถิ่นฐานเดิมที่บ้านบางกลอยบนและบ้านใจแผ่นดิน เป็นประเด็นสำคัญอีกประเด็นหนึ่งซึ่งสุดท้ายแม้ศาลปกครองสูงสุดจะยอมรับว่า บ้านบางกลอยบนและบ้านใจแผ่นดินคือชุมชนดั้งเดิมของชาติพันธุ์กะเหรี่ยง แต่ศาลปกครองสูงสุดก็ไม่อาจจะพิพากษาให้ชาวกะเหรี่ยงดั้งเดิมกลับไปอยู่บ้านบางกลอยบนและบ้านใจแผ่นดินได้ เนื่องจากข้อจำกัดด้านกฎหมาย เพราะพื้นที่พิพาทดังกล่าวถูกประกาศให้เป็นเขตอุทยานแห่งชาติแก่งกระจานไปแล้ว และชาวบ้านก็ไม่มีหลักฐานที่เป็นเอกสารมาแสดงว่าได้รับอนุญาตจากทางราชการให้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินพิพาทโดยชอบด้วยกฎหมาย[1] จึงไม่มีสิทธิที่จะอยู่อาศัยในที่ดินพิพาท

จากปัญหาที่เกิดขึ้น ถ้ามาลองทบทวนทิศทางในการอนุรักษ์ ในเบื้องต้นคนส่วนใหญ่มักเข้าใจความหมายของคำว่า “อนุรักษ์” กับ “สงวน” สับสนกันอยู่มาก แท้จริงแล้วคำสองคำนี้มีความหมายแตกต่างกัน การอนุรักษ์ หมายถึง “การรู้จักใช้ทรัพยากรอย่างชาญฉลาดให้เป็นประโยชน์ต่อมหาชนมากที่สุด และใช้ได้เป็น เวลายาวนานที่สุด ทั้งนี้ต้องให้สูญเสียทรัพยากรโดยเปล่าประโยชน์น้อยที่สุด และจะต้องกระจายการใช้ประโยชน์ จากทรัพยากรโดยทั่วถึงกันด้วย” ฉะนั้น การอนุรักษ์จึงไม่ได้หมายถึงการเก็บรักษาทรัพยากรไว้เฉย ๆ แต่ต้องนำทรัพยากรมาใช้ประโยชน์ให้ถูกต้องตามกาลเทศะ  ส่วนคำว่าสงวน หมายถึง “เก็บรักษาเอาไว้ ไม่ให้กิน ไม่ให้ใช้ ไม่ให้ล่า ส่วนใหญ่จะใช้กับทรัพยากรธรรมชาติที่ใกล้จะหมดหรือสูญพันธุ์ เช่น สัตว์ป่าบางชนิด ทั้งนี้เพื่อรักษาหรือเก็บเอาไว้ให้คงอยู่ตลอดไปหรือจนกว่าจะพ้นจากสถานภาพที่ใกล้หมดไปหรือใกล้สูญพันธุ์”[2]

ผู้เขียนอยากให้ “กรณีบางกลอย” เป็นกรณีศึกษาที่แสดงถึงปัญหาของกฎหมายอุทยานแห่งชาติ โดยพิเคราะห์ประวัติศาสตร์และแนวคิดของการออกกฎหมายอุทยานแห่งชาติ (โมเดลป่าปลอดคน) สำหรับแนวคิดในการจัดตั้งอุทยานแห่งชาตินั้นถือกำเนิดในสหรัฐอเมริกา เกิดจากการที่ชนชั้นกลางที่เป็นนักอนุรักษ์เห็นว่าการพัฒนาเป็นประเทศอุตสาหกรรมมีการทำลายทรัพยากรธรรมชาติมาก ประกอบกับต้องการกันไม่ให้อินเดียนแดงเข้าไปอยู่ในเขตอุทยานแห่งชาติ Yellow Stone และไม่ต้องการให้มีการทำลายป่าเพื่ออุตสาหกรรมในยุคนั้น ผนวกกับแนวคิดแบบ romanticize เป็นป่าเพื่อความบันเทิง ต่อมาก็กลายเป็นจริยศาสตร์แบบป่าบริสุทธิ์ซึ่งตัดแยกมนุษย์ออกจากภววิทยาของความเป็นป่าและทำให้มนุษย์เป็นภัยคุกคามความบริสุทธิ์ของธรรมชาติ ชาวบ้านที่พึ่งพาธรรมชาติเพื่อการยังชีพไม่มีความสำคัญกับธรรมชาติแบบภาพวาดแบบนี้ แนวคิดป่าบริสุทธิ์จึงเป็นแนวคิดของชนชั้นปกครอง ฐานคิดนี้เป็นฐานคิดสำคัญ การอนุรักษ์ที่ผ่านมามักจะมีความเชื่ออย่างเหนียวแน่นว่า กิจกรรมของคนกับสภาพสิ่งแวดล้อม เช่น ป่าไม้ มีความสัมพันธ์ในเชิงลบต่อกัน และนโยบายของรัฐก็มักเชื่อว่าคนท้องถิ่นคือตัวการทำลายป่า  ฉะนั้น การจัดตั้งพื้นที่อนุรักษ์ตามรูปแบบของ Yellow Stone ถือเป็นการอนุรักษ์สัตว์ป่าที่ดีที่สุด การจัดให้มีพื้นที่ป่าที่รักษาความเป็นป่าบริสุทธิ์ไว้โดยไม่ให้มนุษย์มาเกี่ยวข้อง (wilderness) ถือว่าเป็นพื้นที่ที่เป็นประโยชน์ ช่วยรักษาความหลากหลายทางชีวภาพและรักษาสิ่งมีชีวิตที่หายากไว้ได้อย่างดีที่สุด โดยในประเทศไทย กลุ่มคนที่ผลักดันเรื่องนี้ตั้งแต่แรกเป็นกลุ่มชนชั้นนำไทย ชนชั้นกลาง และพวกนิยมไพรซึ่งก่อนหน้านี้ก็ล่าสัตว์เป็นกีฬา ก่อนที่จะผันตัวเองมาเป็นกลุ่มอนุรักษ์และร่วมมือกับรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ผลักดันให้อุทยานแห่งชาติในไทยถือกำเนิดขึ้นตามอย่างอุทยานแห่งชาติ Yellow Stone  

นับตั้งแต่ทศวรรษ 2530 เป็นต้นมา ได้มีงานวิจัย หนังสือ บทความเป็นจำนวนมากเผยแพร่สู่สาธารณะในประเด็นเรื่องสิทธิชุมชน ความเปลี่ยนแปลงแนวคิดการจัดการทรัพยากรโดยชุมชนในทางกฎหมาย เกิดจากความเคลื่อนไหวของเครือข่ายภาคประชาสังคม องค์กรพัฒนาเอกชน รวมถึงนักวิชาการ ในเรื่องสิทธิชุมชนทั้งในระดับระหว่างประเทศ รวมถึงในประเทศไทยเอง โดยในรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 ได้บัญญัติรับรองสิทธิชุมชนเป็นครั้งแรก แต่กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการป่าไม้ส่วนใหญ่นั้นถูกบัญญัติขึ้นก่อนรัฐธรรมนูญปี พ.ศ. 2540 เพราะฉะนั้นกฎหมายเหล่านั้นจึงไม่ได้ให้การรับรองต่อสิทธิชุมชนเอาไว้แต่อย่างใด อย่างไรก็ดี สิทธิชุมชนในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ ยังคงถูกบัญญัติรับรองเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2560 ซึ่งการรับรองสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญนี้ ย่อมก่อให้เกิดผลผูกผันโดยตรงกับองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐทันทีโดยไม่จำเป็นต้องบัญญัติกฎหมายลูกมากำหนดหลักเกณฑ์หรือวิธีการบังคับให้เป็นไปตามสิทธินั้นแต่อย่างใด ทั้งยังก่อให้เกิดพันธกรณี (หน้าที่) แก่รัฐในการจัดสรรและส่งเสริมสิทธิการมีส่วนร่วมของชุมชมท้องถิ่นให้สามารถบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้เองตามสิทธิที่ได้รับการรับรองในรัฐธรรมนูญ แต่ในทางปฏิบัตินั้น หน่วยงานและองค์กรของรัฐยังคงปฏิบัติตามกฎหมายที่ให้อำนาจแก่หน่วยงานของตนโดยไม่สนใจต่อเนื้อหาของรัฐธรรมนูญอำนาจในการดูแลป่าจึงเหลือเพียงหน้าที่ของชุมชนในการดูแลพื้นที่ป่าภายใต้การกำกับของรัฐ อันเป็น
สิ่งไม่สอดคล้องกับสิทธิชุมชนที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ

แม้ปัจจุบันจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2562 แต่ก็พบว่า ตัวบทยังเป็นอุปสรรคต่อสิทธิชุมชนใน 2 มิติ คือ มิติแรก การขาดกฎหมายซึ่งรับรองสิทธิชุมชนในการใช้ประโยชน์การจัดการ รวมถึงการมีส่วนร่วม ทำให้การเข้าไปดำเนินการใด ๆ ในพื้นที่ทรัพยากร ประชาชนและชุมชนต้องได้รับอนุญาตจากรัฐก่อนจึงจะเข้าไปในพื้นที่ทรัพยากรได้ ส่งผลให้ประชาชนหรือชุมชนจึงมีสถานะเป็นผู้บุกรุกโดยปริยาย ดังนั้น จึงเกิดคำถามว่าทำไมผืนแผ่นดินที่พวกเขาได้อาศัยและทำกินมาอย่างยาวนานหลายชั่วอายุคน แต่เมื่อเกิดการก่อตัวของรัฐชาติ พวกเขากลับต้องขออนุญาตจากรัฐ[3] และหากไม่กระทำเช่นนั้น ก็จะกลายเป็นผู้ที่อาศัยอยู่อย่างผิดกฎหมายที่จะต้องถูกผลักดันออกไป ทั้ง ๆ ที่กฎหมายเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นภายหลังการดำรงอยู่ของกลุ่มคนเหล่านี้ และมิติของการบังคับใช้กฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งมีความคลุมเครือในการกำหนดนิยาม การตีความการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐ รวมถึงขาดการคำนึงถึงมิติความสัมพันธ์ระหว่างคนกับธรรมชาติเป็นการแยกเอาประชาชนออกจากโครงสร้างทางกฎหมายของการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ หากศึกษากฎหมายอุทยานแห่งชาติ เราจะพบว่ามิติของกฎหมายป่าไม้ในประเทศไทยเป็นการมองเพียงมิติเดียว คือการปราบปราม การกำหนดข้อห้ามและบทลงโทษเป็นหลัก ซึ่งเป็นทิศทางที่สร้างแต่ความขัดแย้งและขาดมาตราการทางกฎหมายในการสร้างแรงจูงใจให้คนหันมาอนุรักษ์ ดังนั้น ภาครัฐต้องมีบทบาทของการเป็นนักส่งเสริม ทำอย่างไรให้นักป่าไม้สามารถเข้าใจระบบเกษตรแบบไร่หมุนเวียนและให้คำปรึกษา ร่วมกันวางแผนการจัดการที่ดินป่ากับชาวบ้าน หรือหากรัฐมีแนวคิดว่า ระบบไร่หมุนเวียนที่เป็นอยู่ยังขาดการวางแผน ก็ควรพิจารณาการวางแผนร่วมกับชาวบ้าน หรือพิจารณานำระบบอื่น ๆ มาผสมผสาน เพื่อสร้างเสริมนิเวศวิทยา ขณะเดียวกันชาวบ้านก็อยู่ได้และมีรายได้[4]

ทั้งนี้ เราสามารถศึกษาบทเรียนจากต่างประเทศเพื่อเป็นข้อยืนยันว่า หากไม่มีกิจกรรมของคน ความหลากหลายทางชีวภาพของป่าจะสูงนั้นไม่เป็นความจริงเสมอไป ตัวอย่างเช่น ในประเทศเคนยา เมื่อมีการขับไล่ชนเผ่ามาไซ (Masai) ออกจากป่าอนุรักษ์ ความหลากหลายทางชีวภาพของระบบนิเวศทุ่งหญ้ากลับลดลง
ระบบนิเวศทุ่งหญ้าเปลี่ยนไปคือ กลับถูกพืชจำพวกไม้พุ่มเข้ามาแทนที่ สัตว์จำพวกเก้งที่มีเขาเป็นเกลียว (antelope) ขาดอาหาร ทุ่งหญ้าอันอุดมสมบูรณ์นี้ดำรงอยู่ได้ก็โดยกิจกรรมของชนเผ่ามาไซและสัตว์เลี้ยงจำพวกวัวของพวกเขา[5] นอกจากนั้นในระดับสากล จากการประชุมอุทยานโลกครั้งที่ 5 ที่จัดเมื่อปี ค.ศ. 2003 ในเมืองเดอร์บัน ประเทศแอฟริกาใต้ ได้กำหนดแนวทางการจัดการป่าอนุรักษ์ในปัจจุบัน ซึ่งเป็นแนวทางที่วางอยู่บนกระบวนทัศน์ใหม่ของป่าอนุรักษ์ที่คำนึงถึงสิทธิของผู้คน โดยพูดถึง Indigenous Peoples & Community Conserved Areas ป่าอนุรักษ์ที่มีชุมชนพื้นเมืองและชุมชนอาศัยอยู่ รัฐต้องรับรองไม่เพียงแค่สิทธิตามประเพณีหรือความรู้เท่านั้น แต่จะต้องจัดการให้เป้าหมายของป่าอนุรักษ์นั้นเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของคนในท้องถิ่นด้วย[6]

ดังนั้น แนวคิดและกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดการอุทยานแห่งชาติในประเทศไทยปัจจุบันนั้น มิได้คำนึงถึงสถานภาพทางข้อเท็จจริงของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะเมื่อทรัพยากรธรรมชาติมีความหลากหลายและมีความสัมพันธ์อย่างไม่อาจแยกได้กับชุมชน สังคม จารีต ประเพณี วัฒนธรรมของท้องถิ่น
ทำให้การจัดการทรัพยากรธรรมชาติขาดการมองอย่างเป็นองค์รวม และไม่เป็นไปโดยรอบด้าน อีกทั้งยังมีความเข้าใจผิดบางประการเมื่อพูดถึงการมอบอำนาจให้ประชาชนทำป่าชุมชน ซึ่งหลายฝ่ายมักจะยอมรับไม่ได้ เพราะเข้าใจว่าเป็นการยกพื้นที่ป่าให้เป็นกรรมสิทธิ์ของประชาชน กลัวว่าประชาชนจะนำที่ดินไปขาย หรือไปทำกิจกรรมอื่น ๆ ที่เป็นการทำลายป่า แต่ความจริงแล้ว การกระทำดังกล่าวจะเป็นเพียงการมอบอำนาจให้ประชาชนเข้าไปจัดการป่าเพื่อการใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน ป่ายังคงเป็นป่า ประการที่สองคือ ไม่มั่นใจว่าประชาชนจะใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน เนื่องจากรัฐเองควบคุมจัดการเพื่อใช้ประโยชน์จากป่าแต่เพียงผู้เดียวมาโดยตลอด กรณีดังกล่าว ก็ควรกลับไปพิจารณาบทเรียนจากพื้นที่หลายแห่งที่พบว่า มีชุมชนที่รู้จักจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน มีระบบจัดการป่าที่เป็นความรู้ของท้องถิ่นดั้งเดิม สุดท้ายนี้สิ่งสำคัญที่คนทั่วไปและรัฐต้องเข้าใจคือ การที่ชาวบ้านอยู่ในป่านั้นชาวบ้านไม่ได้มีอภิสิทธิ์อะไร แต่มันคือวิถีชีวิตของเขา ส่วนความคิดว่าพื้นที่ดังกล่าวเป็นทรัพยากรของประชาชนทุกคนในชาติ ก็อาจต้องยอมรับว่า คนเหล่านั้นมีสิทธิที่จะใช้และได้รับประโยชน์ทางตรง ส่วนคนในเมืองก็ได้ใช้ประโยชน์ทางอ้อม