พบกับความรู้ทางกฎหมายหลากหลายและเข้าใจง่าย ชุดที่ 81 จาก #TULAWInfographic

.

ภัยธรรมชาติ อาทิ น้ําท่วม พายุ ไฟป่า หรือภัยแล้ง เป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลัน บ่อยครั้ง และรุนแรงมากขึ้นในปัจจุบัน อีกทั้งน้ําแข็งขั้วโลกที่กําลังละลายจนทําให้ระดับน้ําทะเลเพิ่มสูงขึ้นนั้น ยังอาจทําให้ประเทศหมู่เกาะบางแห่งต้องเสียสถานะความเป็นรัฐไปอีกด้วย ซึ่งเหตุการณ์เหล่านี้มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ บ่งชี้อย่างแน่ชัดแล้วว่าเป็นผลสืบเนื่องมาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่เกิดจากการดําเนินกิจกรรมของมนุษย์ 

.

แล้วประเทศที่ได้รับความเสียหายจากภัยเหล่านั้นสามารถเรียกร้องให้ประเทศใดรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นได้บ้างหรือไม่? มีสถาบันหรือกองทุนใดหรือไม่ที่ให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่ประเทศเหล่านั้น? #TULAW สรุปประเด็นน่าสนใจจากบทความวิชาการเรื่อง “ความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Loss and Damage from Climate Change)” โดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล 

.

งานชิ้นนี้เป็นการหยิบยกประเด็นส่วนหนึ่งมานำเสนอ ยังมีประเด็นอื่น ๆ ที่น่าสนใจ ผู้สนใจสามารถอ่านเพิ่มเติมในรูปแบบภาษาไทยได้ทาง https://bit.ly/TULAW-E-Newsletter14_TH

อ่านเพิ่มเติมในรูปแบบภาษาอังกฤษได้ทาง https://bit.ly/TULAW-E-Newsletter14_EN
.
ความสูญเสียและความเสียหาย

“ความสูญเสียและความเสียหาย” คือหนึ่งคําที่มีการพูดถึงเป็นอย่างมากในการเจรจาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และในที่ประชุมรัฐภาคีกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ COP โดยประเด็นดังกล่าวมุ่งเน้นไปที่ประเทศที่ประสบกับการสูญเสียและความเสียหายอย่างรุนแรงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศกําลังพัฒนา (developing countries) ประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (least developed countries) และประเทศที่เป็นหมู่เกาะขนาดเล็ก (small island developing countries) 

.

อย่างไรก็ตามยังไม่มีคำนิยามอย่างแน่ชัดว่า “ความสูญเสียและความเสียหาย” คืออะไร มีความหมายถึงอะไรได้บ้างในระดับสากล แต่มีการเข้าใจที่ตรงกันว่าหมายถึง ผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ก่อให้เกิดผลทําลายล้างในลักษณะที่ไม่สามารถบรรเทาผลกระทบผลกระทบหรือหลีกเลี่ยงผลกระทบได้ ด้วยการลดปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงหรือการปรับตัวเพื่อการสร้างภูมิต้านทานและความสามารถในการฟื้นตัว หรือก็คือเป็นสิ่งที่แม้รัฐจะใช้ความพยายามแก้ปัญหาสักเพียงใดก็ไม่สามารถหลีกเลี่ยงจากผลร้ายที่จะเกิดขึ้นได้นั่นเอง

.

ใครต้องรับผิดชอบ?

ประเด็นคำถามสำคัญที่ตามมาคือ ประเทศใดต้องรับผิดชอบในการจ่ายค่าชดเชยความสูญเสียและความเสียหาย โดยอาจต้องย้อนกลับไปพิจารณาในปัญหาที่ว่า การเปลี่ยนแปลงสภาพนั้นใครเป็นผู้ก่อให้เกิดขึ้นมา ซึ่งแน่นอนว่าแต่ละประเทศต่างปล่อยก๊าซเรือนกระจกสู่ชั้นบรรยากาศแทบทั้งสิ้นและต้องมีความรับผิดชอบในการรับผิดชอบต่อปัญหาร่วมกัน 

.

อย่างไรก็ตามต้องไม่ลืมว่าอัตราการปล่อยของแต่ละประเทศนั้นไม่เท่ากัน การให้ประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่อปีในอัตราที่ต่ำมารับบทบาทเป็นผู้นําในการรับผิดชอบเรื่องนี้อาจดูจะไม่เป็นธรรมมากนัก ถ้าเทียบกับการให้ประเทศที่มีอัตราการปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่อปีสูงหรือประเทศที่การมีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกมาตั้งแต่ในอดีตเป็นผู้นําในการแก้ไขปัญหา
.
จึงเป็นสาเหตุที่กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยเรื่องการ เปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศได้กําหนดหลักการหนึ่งขึ้นมาคือ “หลักความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างกัน (Common but Differentiated Responsibilities, CBDR)” ดังนั้นคนที่จะเป็นคนรับผิดชอบก็ควรจะเป็นประเทศที่พัฒนาแล้ว ไม่ควรเป็นภาระของประเทศกําลังพัฒนา ประเทศพัฒนาน้อยที่สุด และประเทศที่เป็นหมู่เกาะขนาดเล็กที่เป็นประเทศที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่ต่ำมากแต่กลับเป็นประเทศที่ได้รับผลกระทบมากที่สุดเช่นกัน เช่น ประเทศมัลดีฟส์ที่ปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพียงร้อยละ 0.03 ของปริมาณการปล่อยทั่วโลก แต่การเพิ่มขึ้นของระดับน้ําทะเลกำลังทำให้ประเทศมัลดีฟส์สุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียความเป็นรัฐ
.
กลไกการช่วยเหลือ
เมื่อทราบถึงผู้ที่ต้องรับผิดชอบแล้วประเด็นต่อมาคือจะชดเชยความเสียหายโดยการใช้กลไกรูปแบบใด โดยในปี ค.ศ. 1991 ประเทศวานูอาตูในนามของ Alliance of Small Island States (AOSIS) เสนอให้มีการจัดตั้งกลไกการเงินระหว่างประเทศที่ให้ความช่วยเหลือประเทศต่าง ๆ ที่มีแนวโน้มว่าจะได้รับผลกระทบจากระดับน้ําทะเลที่เพิ่มสูงขึ้น
.
ประเด็นนี้ได้รับการพูดถึงอย่างจริงจังใน ค.ศ. 2013 จนรัฐภาคีของกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) ตกลงที่จะสร้างกลไกระหว่างประเทศ วอร์ซอสําหรับการสูญเสียและความเสียหายเกี่ยวข้องกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Warsaw International Mechanism for Loss and Damage associated with Climate Change Impacts) ขึ้นมา โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่ออํานวยความสะดวกในการเกิดการพูดคุยหารือ สร้างองค์ความรู้ เสริมสร้างการดําเนินการและให้การสนับสนุนผู้ที่ประสบกับการสูญเสียและความเสียหาย
.
ต่อมาในการประชุม COP26 ในปี ค.ศ. 2021 เรื่องการสูญเสียและความเสียหายได้รับความสนใจเป็นอย่างมาก กลุ่ม 77 (G77) และจีน ร่วมกันเรียกร้องให้มีการจัดตั้ง “กองทุนสําหรับความสูญเสียและความเสียหาย” โดยเฉพาะแต่ก็ไม่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศที่พัฒนาแล้วโดยมองว่ากองทุนใหม่จะมีประโยชน์อย่างไร อีกทั้งบางประเทศยังมีข้อกังวลเกี่ยวกับการมีหน้าที่ทางกฎหมายที่จะต้องจ่ายค่าชดเชยสําหรับการสูญเสียและความเสียหายให้กับประเทศกําลังพัฒนา
.
โดยประเทศเหล่านั้นมองว่า ทางเลือกที่ดีกว่าคือการเสริมสร้างความเข้มแข็งให้กับองค์กรที่มีอยู่เพื่อปรับปรุงการตอบสนองต่อความสูญเสียและความเสียหาย อย่างไรก็ตาม “ข้อตกลงด้านสภาพภูมิอากาศกลาสโกว์ (Glasgow Climate Pact)” ซึ่งเป็นผลลัพธ์การประชุมได้บรรจุหัวข้อเรื่องความสูญเสียและความเสียหายเอาไว้โดยเฉพาะ และกระตุ้นให้ประเทศที่พัฒนาแล้วและองค์กรต่าง ๆ ให้การสนับสนุนกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับการรับมือกับความสูญเสียและความเสียหายไว้ด้วยเช่นกัน
.
กองทุนชดเชยความเสียหาย
หลังจากที่ประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกําลังพัฒนาเห็นไม่ตรงกันในประเด็นนี้มาหลายปี แต่ในท้ายที่สุด กองทุนชดเชยความสูญเสียและความเสียหาย ก็ได้ก่อตั้งขึ้นในการประชุม COP27 ในปี ค.ศ. 2022 และพัฒนาการล่าสุดได้เกิดขึ้นในการประชุม COP28 ในปี ค.ศ. 2023 โดยที่ประชุมได้มีมติให้ดําเนินการในส่วนของกองทุน โดยระบุว่า กองทุนนี้เป็นเรื่องของความร่วมมือและการอํานวยความสะดวก ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับความรับผิดหรือการจ่ายค่าชดเชย แต่เพื่อช่วยเหลือประเทศกําลังพัฒนาที่มีความเสี่ยงเป็นพิเศษจากการได้รับผลกระทบด้านลบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
.
โดยในกองทุนจะมีคณะกรรมการบริหารที่ประกอบไปด้วยตัวแทนจากรัฐสมาชิก 26 คน ซึ่งจะทําหน้าที่ในการวางระบบการจัดสรรเงินทุน โดยมี 18 ประเทศ และสหภาพยุโรป ให้คํามั่นว่า จะให้เงินสนับสนุนรวมทั้งสิ้น 661.39 ล้านดอลลาร์ แบ่งเป็นประเทศสหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ประกาศมอบเงิน 100 ล้านดอลลาร์ ประเทศเยอรมนีมอบเงิน 100 ล้านดอลลาร์ สหราชอาณาจักร 40 ล้านปอนด์ ญี่ปุ่น 10 ล้านดอลลาร์ และสหรัฐอเมริกา 17.5 ล้านดอลลาร์
.
ประเทศใดขอความช่วยเหลือได้บ้าง?
ประเทศกําลังพัฒนาที่มีความเสี่ยงเป็นพิเศษจากการได้รับผลกระทบด้านลบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมีสิทธิได้รับเงินชดเชยความความสูญเสียและความเสียหายอย่างแน่นอน แต่ประเทศกําลังพัฒนาบางประเทศที่ในปัจจุบันเป็นประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ อาทิ จีนและอินเดียนั้นอาจจะไม่ได้รับสิทธินี้ อีกทั้งจีนและอินเดียยังถูกเรียกร้องให้จ่ายเงินสบทบกองทุนนี้อีกด้วย
.
ทั้งนี้เป็นเพราะทั้งสองประเทศมีปริมาณการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเพิ่มขึ้นอย่างมากและถือเป็นอันดับต้นของโลก โดยในปัจจุบันประเทศจีนปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเป็นอันดับหนึ่ง และประเทศอินเดียปล่อยเป็นอันดับสามของโลก อย่างไรก็ตามประเทศจีนและอินเดียอ้างเหตุผลหลายประการในการที่จะไม่จ่ายเงินให้แก่กองทุนนี้ โดยมี 4 เหตุผลคือ
.
1. ในประเทศของตนมีชุมชนเปราะบางซึ่งจําเป็นต้องได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากกองทุนดังกล่าวเช่นกัน
2. การปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณมากนั้นเพิ่งจะเกิดขึ้นเมื่อไม่นานเมื่อเปรียบเทียบกับการปล่อยก๊าซในอดีตของประเทศที่พัฒนาแล้ว
3. ประเทศของตนยังอยู่ในกระบวนการพัฒนาและยังถูกจัดอยู่ในกลุ่มประเทศกําลังพัฒนาภายใต้ UNFCCC ภูมิอากาศ ดังนั้นจึงมีคุณสมบัติที่จะขอรับเงินจากกองทุนมากกว่าที่จะต้องร่วมสมทบทุน
4. อ้างตามหลัก “ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่างกัน”
.
สำหรับประเทศพัฒนาแล้วก็ได้แย้งว่า การจัดกลุ่มประเทศนั้นล้าสมัยและจําเป็นต้องได้รับการแก้ไขแก้ไขเพราะสถานการณ์ในปัจจุบันนั้นเปลี่ยนแปลงไปมาก ซึ่งยังคงเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอยู่ จึงต้องคอยติดตามต่อไปว่าเรื่องจะจบลงอย่างไร
.
อย่างไรก็ตามหลักการสำคัญของกองทุนคือ กองทุนนี้ไม่เกี่ยวข้องกับความรับผิดหรือการจ่ายค่าชดเชยจากการกระทําที่เกิดขึ้นในอดีตของประเทศพัฒนาแล้วที่สร้างความเสียหายต่อสภาพภูมิอากาศ แต่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อช่วยเหลือประเทศกําลังพัฒนาที่มีความเสี่ยงเป็นพิเศษจากการได้รับผลกระทบด้านลบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ
.
สําหรับประเทศไทยควรต้องศึกษาเพื่อเก็บรวบรวมข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับความสูญเสียและความเสียหายเอาไว้อย่างเป็นระบบเพื่อวันหนึ่งจะได้มีข้อมูลอย่างเพียงพอในการขอรับความช่วยเหลือต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบันที่มีการจัดตั้งกรมการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมภายใต้กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมก็ย่อมฝากความหวังไว้กับหน่วยงานนี้ที่จะดําเนินการเก็บรวมรวมเรื่องดังกล่าวในฐานข้อมูลกลางด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสิ่งแวดล้อมด้วย
.
ที่มา: 𝐓𝐔𝐋𝐀𝐖 𝐄-𝐍𝐞𝐰𝐬𝐥𝐞𝐭𝐭𝐞𝐫 ประจำเดือนมีนาคม 2567 บทความพิเศษ เรื่อง “ความสูญเสียและความเสียหายจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ” โดยผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.กฤษฎากร ว่องวุฒิกุล